加快建設低空安全體系，助力我國低空經濟發展
低空經濟是以低空空域為依托，以通用航空產業為主導，以低空航空器為主要載體，以載人、載貨及其他作業等多場景低空飛行活動為牽引，帶動相關領域融合發展的綜合性經濟業態。2023年12月，中央經濟工作會議提出，要大力發展低空經濟等戰略性新興產業，明確了低空經濟的發展地位；2024年全國兩會，低空經濟作為新增長引擎之一首次寫入政府工作報告；2025年政府工作報告提出，“推動商業航天、低空經濟等新興產業安全健康發展”。
一、低空經濟發展的背景及現狀
廣義上的低空經濟，即低空產業包括了廣泛的產品形態和產業應用，主要涉及低空城市或海上通勤、低空物流、低空文旅及商旅、低空航拍、農林植保、低空商演、景區直播、低空勘探/測繪、電力等行業的低空巡檢、園區管理、應急救援、低空消防、公安警務、交通執法、環保執法、應急通信、森林防護、防災減災、地質氣象、城市規劃及軍民融合等眾多行業和眾多應用，其輻射帶動效應強、產業鏈長，對于拉動有效投資、創造消費需求、提升創新能級、激活立體空間資源、提供高效公共服務、改變生產生活方式、服務民生和社會保障、催生跨界融合新生態、打造經濟增長新引擎、加快形成新質生產力及推進現代化治理等方面具有深遠意義。低空產業為國民經濟發展提供了新空間，為社會公共服務提供新手段，為國家治理體系和治理能力現代化建設提供新動能。低空經濟有望打造包括低空制造、低空飛行、低空保障、綜合服務、低空安全等產業集群。
低空經濟納入國家重點發展目標，標志著低空經濟正迎來史上最好的戰略機遇期和黃金窗口期。低空經濟價值潛力大，作為新質生產力代表，將形成萬億級產業規模，成為經濟增長新引擎。據中國民航局2025年1月預測，中國低空經濟的市場規模預計在2025年達到1.5萬億元，到2035年有望達到3.5萬億元。2024年以來，我國低空經濟實現了快速發展。
（一）各方?企業積極參與
低空領域企業數量激增?，截至2024年低，全國低空經濟相關企業超5.7萬家，近五年新增企業近2.1萬家，覆蓋無人機研發制造、飛行服務、應用場景開發等領域，展現了強大的市場活力?。?技術創新引領發展?，大疆在民用無人機領域保持全球領先地位；深圳、安陽等地企業加速布局電動垂直起降飛行器（eVTOL）研發，推動低空飛行器智能化、電動化發展?。?應用場景不斷拓展?，無人機在物流配送、農業植保、應急救援等領域廣泛應用，部分企業推出低空旅游、城市空中交通等新型服務，商業模式逐步成熟?。
（二）中央政府有力的政策支持
低空經濟的?戰略地位顯著提升?。低空經濟首次寫入2024年政府工作報告，并被納入中共中央、國務院2021年2月印發的《國家綜合立體交通網規劃綱要》，成為國家戰略性新興產業?。?專項政策相繼落地?，2024年12月國務院辦公廳發布《關于優化完善地方政府專項債券管理機制的意見》，明確支持低空經濟基礎設施建設項目；2024年3月，工業和信息化部、科學技術部、財政部、中國民用航空局等四部門聯合印發的《通用航空裝備創新應用實施方案（2024—2030年）》提出到2030年我國通用航空裝備形成萬億級市場規模的目標?。?
（三）各地政府加快布局
?區域生態圈建設加快，北京、上海、廣州、深圳等超20個城市宣布打造低空經濟生態圈，結合本地優勢發展特色產業，如深圳聚焦無人機產業集群，安徽布局通航綜合示范區?。?地方專項大力支持?，多地將低空經濟寫入省級政府工作報告，配套出臺土地、稅收等優惠政策，并通過專項債券資金支持低空機場、起降點等基礎設施建設?。先行探索?試點示范，部分省份開展低空經濟綜合改革試點，例如湖南推進低空旅游航線商業化運營，浙江試點無人機物流配送網絡建設?等。
（四）資本投入不斷加強
?市場規模爆發式增長，2024年我國低空經濟規模達6702.5億元，較2023年增長32.5%（數據來源：經濟日報，2025年3月29日）。資本市場對eVTOL、無人機等領域關注度高漲，多家初創企業完成億元級融資?。大量?產業基金涌入?，地方政府聯合社會資本設立低空經濟產業基金，如廣東省成立百億級專項基金，支持低空經濟關鍵技術研發和產業鏈整合?等。?資本市場聯動發展，頭部企業加速上市進程，低空經濟概念股在A股市場表現活躍，吸引中長期資金入市布局?。
（五）?社會認知加快轉變
?公眾對低空經濟的接受度快速提升，低空旅游、無人機表演等活動普及，城市空中交通（UAM）概念進入大眾視野，公眾對低空經濟帶來的便捷性和創新性認知顯著增強?。?社會關注度?日益提高，低空飛行安全、噪音污染等問題引發討論，政府通過科普宣傳和監管政策引導社會形成理性認知，平衡發展與風險?。各類?媒體聚焦報道，尤其是主流媒體高頻次報道低空經濟進展，將其視為“新質生產力”代表，推動社會共識從“小眾技術”向“萬億產業”轉變?。
二、當前低空經濟發展面臨的主要問題和挑戰
（一）低空經濟在管理上面臨的問題與挑戰
發展低空經濟，首先需要開放低空。雖然低空開放能加快推動低空經濟的發展，但同時我們也要深刻認識到低空和地面的重大差異和影響。特別是無人航空器機動性強、技術融合度高、自動化程度高、飛行速度快、飛行高度靈活可控、飛行線路不確定性強，導致監管部門對偏航或黑飛甚至被劫持的航空器等缺乏精準干預手段。同時專用或特型無人機配有各類光、農、生、化、物等多用途荷載裝置，一旦出現安全風險危害性巨大：因其隱匿性很強現有手段很難精準識別和預警；事后也因遠程操控或網絡控制，使其可追溯性極差；還因其空間輻射面大、功能強等，處置代價明顯增加。因此，需要從低空產業發展之初就充分認識到安全的極端重要性，并基于底線思維和極端思維加以謀劃，從全局性、系統性規劃各類安全體系和運行機制。
地與空這種本質的差異，使得在鑒權認證、實時監管、安全防范、快速處置、追溯定責等方面的低空管理帶來全新的深層次問題。空域面臨的全新問題不能靠地面上的能力復制和經驗借鑒，發展和保障好低空經濟這條新賽道，絕不是將傳統賽道通過飛控、導航等技術，及地面交通管理、社會治理方式簡單融合并照“搬”到空中。
一是低空與地面的通達范圍不同。地面交通完全依靠確定性的道路，行進軌跡可預測、易管控。而對于低空交通，理論上講在立體空域范圍內航空器可以自由飛行，這雖然極大地擴展了交通容量，較為干凈的空域也提供了可兩點直飛的最優路徑，但是同時也帶來了飛行空間不受限、空域航路難管理等問題。
二是低空與地面的管理主體不同。地面交通網絡具有較為完善的運營管理規范和體系，通過對自然人約束和管理確保其依法依規運行，以各類新技術作為提升管理效率的輔助手段。而低空交通網絡更加強調無人體系的特性，通過“空中新基建”構建一張技術含量高、智能水平高的低空信息網絡，以各類創新技術的融合應用實現無人機的自動化飛行、智能化操控，技術本身成為需要管理的重點對象。
三是低空特殊應用帶來新的安全隱患。低空可借助特型裝備實現空中應急救援、空中消防、三光感知等地面無法支持的經濟或治理等特殊應用。但這些特型裝備所具備的超光應用、噴射裝置、農生化物等搭載能力，具有潛在的生物、化學、物理等危害能力，當前欠缺完善的管理和使用規范。
四是低空缺少廣域高效的監管手段。隨著5G-A技術的發展，以中國移動為代表的通信運營商提出了通感一體網絡，為面向民用場景的低空廣域探測提供了一種可行方案。通過在傳統的通信基站基礎上集成雷達感知能力，實現對低空的廣域感知能力。實現通感一體，一方面需要對地面通信網絡進行全面升級和演進，但其識別能力、準度、精度、速度等均不及地面對人的網格化監控和管理；另一方面還需要協同多家通信運營商，基于通感一體并融合AI等新技術共同構筑低空智聯網，并提供認證、感知等數據的互聯互通。
雖然相關部門針對低空經濟發展出臺了各項管理制度，地方政府也積極布局和推動低空經濟產業發展，但目前出臺的有關低空經濟空域管理、頻率管理、生產制造、運行管理等政策均是基于常規和通用層面，對于更深層次的全面認知和對應解決措施有所不足，各部門政策的整體性和融合度存在不足。
（二）低空經濟在產業發展上面臨的問題與挑戰
一是低空經濟關鍵技術尚未完全攻克。我國在無人機設計制造、高精度定位與導航、5G/5G-A網絡等低空經濟主要技術領域具有世界領先技術與產業能力，但低空經濟是前述關鍵技術與人工智能、大數據、云計算、系統安全、能源、氣象預測等技術的跨域融合與系統應用，我國在該領域尚存在航線安全監測、大規模低空網絡覆蓋、通感算智融合、系統數據與網絡安全等技術難點有待攻克。
二是低空基礎設施不夠完備。低空經濟發展需要安全可控的低空設施，至少應同步規劃低空“四張網”，即以起降、接駁、能源、備降、檢修等構成的“基礎設施網”；以時空、地圖、CIM、規則庫、空域管理等構成的“低空航路網”；以通信、導航、定位、檢測、氣象、電磁、機載等構成的“空中智聯網”；以監測、飛行服務、飛行管理等構成的“低空服務網”。目前低空“四張網”存在技術能力不強和標準化不完善、網絡建設存在不足和運營方式不明確等問題。
三是低空經濟商業模式尚需探索。目前，深圳、常州、南京、廈門、合肥、北京等城市已開展低空智聯網試點驗證，正式商用尚需時間。如何建立政府、行業、企業和用戶等低空經濟各參與方認可的可持續商業模式還有待探索。
四是低空經濟商用進度尚需提速。低空應用服務已在交通物流、應急救援、城市管理、旅游觀光、農林植保、工業巡檢等場景實現小規模落地試點，但商用規模和領域不足，產業融合解決方案體系化不足。
三、加快建設低空安全體系，助力我國低空經濟發展的建議
低空經濟以其技術革新與突破、產業深度融合與創新、資源要素的優化配置、應用場景的豐富拓展，以及經濟規模與增長潛力的擴大，充分體現了新質生產力的特征和價值。但是，低空經濟的快速、規模化發展，必將給低空管理帶來巨大考驗。對空域立體空間的管理面臨破壞力度大、預判難度高、追責溯源手段少、處置代價大等挑戰，建議加快推進低空產業發展和安全管理領域的系統研究。
（一）完善低空安全法規制度
一是制定專項法規。政府應統一制定專門針對低空飛行活動的法律法規，明確低空飛行的定義、范圍、管理主體、責任義務等，為低空飛行活動提供明確的、具有強制約束力的法律指導。二是完善技術標準。加強對低空飛行器的技術標準制定，包括飛行性能、安全設備、通信導航等方面的要求。三是強化監管執法。對違法違規的低空飛行行為加大處罰力度，形成有效的震懾作用。
（二）解決低空經濟發展面臨的關鍵技術問題
一是建立企業、高校、科研院所多方協同的關鍵技術創新模式，面向需求開展研發工作，加快關鍵技術的開發和商業化。二是立項一批關鍵技術研究項目，采用基于研究價值的成果評價體系，對研究成果是否在科學前沿有原創性突破、是否具備應用價值等方面進行評價。三是建立研發與應用間的轉化通道，面向低空經濟商用需求，建立需求—研發—產品開發—落地應用—迭代研發的閉環科研成果轉化流程，推進關鍵產品與系統產業化。
（三）建設安全可控、敏捷高效的低空基礎設施
一是強化頂層設計。整合低空“四張網”建設方和運營方技術能力，完善網絡建設、驗收、運營、維護領域相關標準，以規范的技術標準體系保障網絡建設運營質量。二是推進低空“四張網”建設工作。系統規劃“基礎設施網”、“低空航路網”、“低空智聯網”和“低空服務網”建設，統籌建設以空天地跨域、異構、多網融合為核心，加快形成通信、感知、導航、監測、智能、算力、安全、對抗等能力聚合的智能化、數字化的全要素體系，對高密度、高速度、高頻次、高復雜度的各類低空航空器實現通信、導航、監視和服務、安全的融合統一，確保“空中高速公路”的高質量運營、高安全保障。
（四）建設國家級分層分級管控平臺
統籌考慮國家重點防衛目標、軍事航空發展、運輸航空發展、通用航空發展，以及社會公眾空域使用需求，指導整體低空飛行管控平臺的建設。根據功能定位和服務范圍不同，結合不同地區通用航空發展的差異化需求，逐步建立由國家級、區域級和服務站構成的分層分級低空飛行管控平臺。為充分利用現有的數據信息資源，拓展低空飛行服務保障的內容，應推動相關數據格式統一和數據接口互通，實現資源共享、數據共享、信息互聯。
（五）打造體系化低空經濟安全底座
一是設立專門的無人機安全認證機構，制定無人機安全認證標準，確保無人機產品在設計、制造、測試等各環節全部符合安全要求。二是制定明確的安全飛行規范，如飛行高度、飛行區域、飛行速度等限制條件。三是建立完備的安全監控方案。設立專門的無人機監控中心，對無人機進行實時監控和管理，綜合采用衛星定位、雷達探測、通感一體、圖像識別等技術手段對無人機進行監控，提高監控的準確性和時效性；建立無人機監控信息共享平臺，加強與相關部門和企業的信息共享和協作，共同維護低空飛行秩序和安全。四是部署快效、精準反制措施。結合應用場景特征，綜合采用干擾阻斷、直接摧毀、攔截捕獲、誘騙控制、網絡攻擊等措施，阻止黑飛或被劫持等無人機進入分層級管理的禁飛區域。
（六）制定可操作的低空安全兜底方案
當前，專用或特型無人機具備超高清、超遠距拍攝和錄像能力，對于未進入禁飛區域但存在違規照片、視頻的無人機，應制定統一的遠程強制擦除數據規則。對于該類特型無人機的安全管控需“層層加碼”，如在數據存儲系統中強制采用加密技術，同時設置遠程關閉攝像頭、遠程擦除等功能。當發現無人機存在違規拍攝行為時，可通過遠程命令觸發擦除、關閉、自毀等程序，刪除存儲設備上的敏感數據，第一時間避免偷拍違法行為及數據回傳損失。
（七）探索多方協同、利益共享的低空經濟商業模式
一是明確政府、企業、用戶等參與方的職責與權利，探索制定可行的商業模式。二是打造網絡建設和運營模式樣板。參考高速公路等運營模式，充分發揮政府、行業頭部服務企業、最終用戶等資金和力量上的作用，支持重點地區打造可復制、可推廣的建設與運營典型應用示范，打造一批低空經濟應用示范基地，形成一批品牌產品。
（八）加速推動低空經濟規模化商用
一是建立產業協作機制，推動管理、供應、需求多方對接，打通產業融合通道，實現供應與需求方高效對接，聯合推進商用。二是支持聚焦重點區域、打造標桿，結合地方資源稟賦加強低空經濟場景化商業應用試點，制定行業場景化解決方案，推動從“樣板房”到“商用房”的規模化復制、迭代式增強。
安全和發展猶如車之兩輪、鳥之兩翼，安全是發展的前提，發展是安全的保障，發展和安全同等重要。發展低空經濟意義重大，要以新發展理念為中心、以新應用為引擎、以新安全為根基，統籌謀劃、同步規劃低空經濟發展。借鑒民航在“高空”和“地面”管理方面的成熟經驗，同時也要認識到低空空間安全是全新課題，是低空產業發展中必須面對的一次大考，需要系統性、重構性、全域性、底線性謀劃。構建完善的低空智聯網和強大的全空間安全網，將為低空經濟從“起飛”到“騰飛”保駕護航。
來源：伍愛群（華東師范大學國家安全與應急管理研究院 上海航天信息科技研究院）/文，首發刊載于《科技中國》2025年第4期 科技與經濟欄目
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